W zeszłym roku minęło 25 lat od podpisania układu z Dayton, stanowiącego podwalinę dla państwowości Bośni i Hercegowiny. Od początku wiadomym było, że gwarantem stabilności kraju, jest jego integracja ze strukturami Unii Europejskiej i NATO. To jednak ciągnie się w nieskończoność. Wyjaśniamy dlaczego.
Starania o integrację Bośni i Hercegowiny z instytucją Unii Europejskiej rozpoczęły się pod koniec lat 90. XX wieku, krótko po sformułowaniu podstaw ustrojowych kraju na mocy porozumienia w Dayton z 1995 roku. W 1997 roku Komisja Europejska, ustalając polityczne i ekonomiczne warunki dla rozwoju dalszych, dwustronnych stosunków, zatwierdziła autonomiczne preferencje handlowe dla Bośni i Hercegowiny. Dwa lata później, 10 czerwca 1999 roku, przyjęto w Kolonii Pakt Stabilizacji dla Europy Południowo-Wschodniej. Stanowił on ramy polityki w zakresie rozwoju demokracji, ochrony praw człowieka i stabilizacji regionu. W 2008 roku pakt został zastąpiony powołaniem bardziej konkretnej w swych celach i strukturze Rady Współpracy Regionalnej z siedzibą w Sarajewie.
Również w 1999 roku UE zainicjowała proces stabilizacji i stowarzyszenia (SAP), będący podstawą dla stosunków Wspólnoty z państwami Półwyspu Bałkańskiego. Od tamtej pory możemy mówić o realnej perspektywie członkostwa Bośni i Hercegowiny w Unii Europejskiej. W następstwie rozpoczęcia SAP, opublikowano 18-punktową „mapę drogową” oraz studium wykonalności zawierające wytyczne. Ich osiągnięcie miało być niezbędne do rozpoczęcia negocjacji w sprawie Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (SAA).
Nie jest jednak tajemnicą, że w praktyce negocjacje posuwały się w zastraszająco wolnym tempie. Samo Porozumienie o Stabilizacji i Stowarzyszeniu z Bośnią i Hercegowiną weszło w życie dopiero 1 czerwca 2015 roku. Było to kilka lat później niż w przypadku pozostałych państw regionu Bałkanów Zachodnich. Co więcej, problemy i wyzwania, na które napotkano, nadal stanowią poważne przeszkody na drodze do członkostwa kraju w UE. Czy zatem można mówić o Bośni i Hercegowinie jako o kraju, która ma przed sobą bliską perspektywę integracji europejskiej?
Sejdić-Finci
Przez lata ugruntowało się przekonanie, że najpoważniejszą przeszkodą Bośni i Hercegowiny na drodze do Unii Europejskiej jest kwestia wadliwych mechanizmów ustrojowych, dyskryminujących obywateli ze względu na przynależność etniczną. Wedle konstytucji, będącej Aneksem 4 do porozumienia z Dayton, urzędy w państwie są rozdzielane według klucza etnicznego, obejmującego narody konstytutywne: Boszniaków, Serbów i Chorwatów. Pozostawia to znaczną część obywateli, nie czujących przynależności do narodów konstytutywnych, na marginesie polityki. Powyższa sytuacja doprowadziła do kilku rozstrzygnięć sądowych, niekorzystnych dla Bośni i Hercegowiny.
Do najbardziej znanych należą rozpatrywane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka sprawy Sejdić i Finci przeciwko Bośni i Hercegowinie (27996/06, 34836/06) oraz Pilav przeciwko Bośni i Hercegowinie (41939/07). W pierwszej z tych spraw powodowie byli obywatelami BiH, ale deklarującymi narodowość żydowską oraz romską. Na podstawie zapisów konstytucji, odmówiono im rejestracji ich jako kandydatów do Izby Narodów oraz Prezydium Bośni i Hercegowiny. ETPC uznał, że wydana decyzja stoi w sprzeczności z zapisami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Bośnia i Hercegowina do dziś, mimo upływu ponad dekady, nie wprowadziła poprawek do konstytucji, uwzględniających wyroki ETPC. Unia Europejska niezmiennie stoi na stanowisku, że reforma ustrojowa jest niezbędna dla dalszej integracji i nie podlega to dyskusji. Nie oznacza to jednak, że dialog pomiędzy EU a Bośnią i Hercegowiną zależy od pozytywnego załatwienia tylko tej konkretnej sprawy.
Klasa polityczna
Problematyczny w kontekście integracji z UE jest cały bośniacki ład polityczny, jaki powstał w oparciu o układ w Dayton. System ten nie tylko petryfikuje niezmienny od czasów wojny układ sił oparty na ugrupowaniach etnonacjonalistycznych, ale i piętrzy nowe problemy. Umacniając korupcję i czyniąc podatny grunt pod nadużycia i oszustwa, służy przede wszystkim klasie politycznej w rozbudowie jej majątków i wpływów.
Wraz z podjęciem bardziej zdecydowanych kroków w kierunku Unii Europejskiej, BiH byłaby zmuszona do walki z nieprawidłowościami w tym zakresie. Skutkiem takiej perspektywy, niezbyt korzystnej z punktu widzenia bośniackiego establishmentu, jest fakt, że chęć integracji z Brukselą mimo upływu lat pozostaje nadal w dużej mierze w sferze deklaracji. Potencjalne członkostwo w Unii Europejskiej jest traktowane przez lokalne elity instrumentalnie i populistycznie. Politycy, swoimi obietnicami, wykorzystują masowe społeczne poparcie dla integracji w doraźnej walce o głosy.
W rzeczywistości na próżno wypatrywać realnych działań dowodzących, że kwestia jak najszybszego wejścia do Unii Europejskiej jest przez lokalną klasę polityczną traktowana z najwyższym priorytetem. Świadczy o tym powolne tempo negocjacji i trwała, jak się wydaje, niezdolność do porozumienia w kwestii niezbędnych i najpilniejszych poprawek. Przywódcy polityczni w BiH deklarują się oczywiście jako euroentuzjaści. Jednocześnie jako przywódcy narodów konstytutywnych nie są skłonni do poświęcenia partykularnych interesów swoich społeczności na rzecz reform na szczeblu centralnym.
Kwestia zmiany konstytucji
Podjęto kilka prób zmiany konstytucji BiH – w 2006, 2008 i 2009 roku. Wszystkie zakończyły się niepowodzeniem i zostały wstrzymane na różnych etapach procesu ustawodawczego. Zbiegło się to z wdrożeniem nowej polityki Wysokiego Komisarza dla Bośni i Hercegowiny, zasadniczo zakładającej nieingerencję w wewnętrzne sprawy kraju.
Pat w kwestiach ustrojowych i przeciągające się podpisanie Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszenia doprowadziło do rewizji oczekiwań wobec BiH. UE już w 2003 stwierdziła, że „bośniacka konstytucja nie jest przeszkodą nie do pokonania w zakresie jej reformy bądź integracji europejskiej”. Bruksela w grudniu 2014 r. zdecydowała się zatem na reset w stosunkach z BiH. Zagadnienia konstytucyjne odsunięto na później, pragnąc skupić się na problemach, w których można szybciej wypracować porozumienie.
W obliczu pasywnej postawy lokalnych elit politycznych, UE chciała wciągnąć szerzej BiH w proces integracji. Liczono na to, że zajęcie się w pierwszej kolejności kwestiami ekonomicznymi i społecznymi i zainspirowanie zmian na tych polach, doprowadzi w końcu do szerszych reform. Innymi słowy, Bruksela zamiast zaczynać od „wierzchołka góry lodowej”, zdecydowała się na politykę małych kroków.
Niezmiennie jednak za warunek sine qua non uważa się dostosowanie bośniackiej konstytucji do unijnych standardów. Chodzi tutaj w szczególności o kompatybilność z Europejską Konwencją Praw Człowieka. Mimo że nowe podejście przyniosło pozytywne skutki, zwieńczone wejściem w życie Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszenia w czerwcu 2015 r., jest ono raczej obliczone na dłuższy czas.
Podejście Unii Europejskiej
W ostatnich latach stosunki między UE a BiH zmierzają do wypracowania mechanizmów niezależnych od aktualnych nastrojów wśród bośniackich elit politycznych. Przykładem może tutaj być powołanie przez stronę bośniacką ponadpartyjnego zespołu negocjacyjnego w sprawie Również w 1999 roku UE zainicjowała proces stabilizacji i stowarzyszenia (SAP), będący podstawą dla stosunków Wspólnoty z państwami Półwyspu Bałkańskiego. Od tamtej pory możemy mówić o realnej perspektywie członkostwa Bośni i Hercegowiny w Unii Europejskiej. W następstwie rozpoczęcia SAP, opublikowano 18-punktową „mapę drogową” oraz studium wykonalności zawierające określone wytyczne. Ich osiągnięcie miało być niezbędne do rozpoczęcia negocjacji w sprawie Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (SAA). Poskutkowało to relatywnie szybkim przyjęciem dokumentu, w czasie zbliżonym do osiągnięć innych państw regionu. Dokonano tego na drodze konsensusu, z pominięciem dotychczasowych, niewydajnych procedur. Wszystkie znaczące siły politycznej w BiH zostały zaangażowane w projekt już na etapie prac, co odsunęło perspektywę ewentualnego weta.
Skuteczność tego rozwiązania jest szczególnie widoczna, jeśli zestawimy je z następującym po podpisaniu SAA procesem odpowiedzi na kwestionariusz Komisji Europejskiej, który zamiast planowanych kilku miesięcy, trwał 1,5 roku. Trudno się temu dziwić, gdyż tym razem musiały być w niego zaangażowane bezpośrednio struktury administracyjne BiH. Cały proces opiniowania kandydatury przez Komisję Europejską zakończył się natomiast dopiero w maju 2019 r.
Reformy
Mimo upływu lat i pewnych, okupionych dużym wysiłkiem sukcesów, należy jasno stwierdzić, że Bośnia i Hercegowina jest, oprócz Kosowa, najsłabiej przygotowanym do członkostwa w UE krajem z grupy państw Bałkanów Zachodnich. Mimo problemów, pozostałe państwa regionu wykonały
Bośniacką klasę polityczną nadal czeka olbrzymia praca w zakresie odpolitycznienia wymiaru sprawiedliwości i generalnie struktur administracji państwowej. Należy również popracować na polu walki z korupcją i zorganizowaną przestępczością, wolności mediów i współpracy pomiędzy entitetami. Kwestię, czy posiada ona na tyle dobrej woli i możliwości, aby skutecznie przeciwstawić się tym problemom, pozostawiam otwartą.
Opinia KE z maja 2019 r. jest mało optymistyczna. Autorzy raportu zwracają uwagę na szereg problemów, wynikających z niewypełnienia kryteriów kopenhaskich. Zalecenia obejmują liczne kwestie, a do najważniejszych należą te związane z funkcjonowaniem demokracji i sprawnością instytucji państwowych, rządami prawa, ochroną praw człowieka i reformą administracji publicznej. Spośród 34 zdefiniowanych przez KE obszarów, jedynie na dwóch BiH jest „umiarkowanie przygotowana”. Nie ma natomiast pola, na którym kraj byłby przygotowany „dobrze”.
Czy członkostwo w Unii Europejskiej w ogóle jest możliwe?
Należy więc poważnie wątpić w zdolność Bośni i Hercegowiny do osiągnięcia wystarczającego stopnia zaawansowania umożliwiającego wstąpienie do UE w najbliższej przyszłości. Ocena ta powstaje w oparciu zwłaszcza w kontekście toczącej się wewnątrz samej Unii debaty w sprawie rozszerzenia. Dużo bardziej prawdopodobne jest wyrażane gdzieniegdzie przekonanie, że BiH nie będzie w stanie sprostać unijnym wymaganiom przed 2050 rokiem.
Wydaje się jednak, że Bośnia i Hercegowina będzie musiała zmierzyć się ze znacznie bardziej palącymi problemami natury ustrojowej. Tempo wydarzeń bieżących bowiem przyspiesza. W drugiej połowie tego roku, Milorad Dodik, serbski członek Prezydium BiH, przeprowadził ofensywę – na razie medialną – uderzającą w pryncypia ustrojowe kraju. Zrobił to, zachęcony decyzją Wysokiego Przedstawiciela ws. zakazu negowania ludobójstwa w Srebrenicy. Sytuacja jest poważna i jeśli bośniaccy Serbowie zrealizują swoje zapowiedzi, BiH stanie na krawędzi rozpadu. O tym jednak następnym razem.
