W poniedziałek wieczorem (23.01.23), prezydent Serbii, Aleksandar Vučić, podczas specjalnej konferencji, ujawnił, że wyraził wstępną zgodę na przyjęcie tzw. francusko-niemieckiego planu ws. Kosowa. W dzisiejszym tekście wyjaśniamy, na czym polega propozycja oraz jakie występują ryzyka na drodze do jej przyjęcia i implementacji.
Ostatnie miesiące były niespokojnym czasem na linii Kosowo-Serbia. Obfitowały w rozmaite incydenty, skutecznie podgrzewające atmosferę wokół dwóch państw Zachodnich Bałkanów. Pierwotnie osią sporu była kwestia tablic rejestracyjnych, z którymi poruszają się serbscy kierowcy z północnego Kosowa. Korzystają oni z tablic wydawanych przez władze serbskie, które nie uznają niepodległości Republiki Kosowa. Władze w Prisztinie natomiast usiłowały ten proceder zakończyć.
Już w tej sprawie widać jak na dłoni politykę rządu Albina Kurtiego. Premier Kosowa stawia na bardziej zdecydowany kurs względem Belgradu. Jak głosi nazwa jego ugrupowania, „Samostanowienie” (alb. Vetëvendosje), pryncypium dla obecnej władzy w Kosowie jest zdanie sobie sprawy z faktu, że Kosowo jest suwerennym państwem. W związku z tym rząd w Prisztinie – i tylko rząd w Prisztinie – sprawuje władzę na całym terytorium kraju i wszyscy jego obywatele podlegają temu samemu prawu. Jeśli ktoś go nie respektuje, wówczas organy państwa mają obowiązek to wyegzekwować.
Nietrudno dostrzec, że taki kurs jest kursem kolizyjnym z Serbią, oficjalnie nieuznającą niepodległości Kosowa i uważającą je za część swojego terytorium. Rząd w Belgradzie postrzega kwestię Kosowa zupełnie inaczej. Dotyczy to zwłaszcza jego północnej części, zamieszkałej przez zwarte skupiska ludności serbskiej. Mowa o czterech gminach – Północna Mitrowica, Leposavić, Zvečan i Zubin Potok, zamieszkałych łącznie przez około 80 000 ludzi. Jako że jest to zwarty, przygraniczny obszar, przez lata wytworzyła się tam „szara strefa”, w której władza Prisztiny, nawet mimo podpisania porozumienia brukselskiego w 2013 roku, jest iluzoryczna. Z drugiej strony dużo do powiedzenia w tym regionie ma Belgrad, a zwłaszcza partia rządząca w Serbii (SNS), kontrolująca lokalne, serbskie władze.
Okoliczności
Problem Północnego Kosowa nabrzmiewał latami. Porozumienie brukselskie, najważniejszy dokument regulujący relacje między Belgradem, a Prisztiną w ostatnich latach, zakładał jurysdykcję Kosowa nad serbskimi gminami. Miało to dotyczyć zwłaszcza policji i wymiaru sprawiedliwości. Z drugiej strony, nakładało parytety etniczne w wyżej wymienionych strukturach. To postanowienie zostało zrealizowane. Serbska policja, funkcjonująca na północy, zmieniła szyld i została włączona w struktury policji Kosowa. W rzeczywistości efekty procesu integracji były wątpliwe.
Można było mieć wątpliwości co do lojalności policjantów względem Prisztiny. Obawy te urzeczywistniły się w grudniu 2022 roku, kiedy to na fali bojkotu struktur państwowych Kosowa przez kosowskich Serbów, policjanci z północy masowo odmówili służby. „Państwo w państwie”, jakim pozostało północne Kosowo, umacnia też tamtejszą „szarą strefę”, zorganizowaną przestępczość oraz szkodzi życiu politycznemu – patrz niewyjaśnione do dziś morderstwo znanego polityka, Olivera Ivanovicia w 2018 roku.
Z drugiej strony na relacjach obu stron ciąży sprawa Wspólnoty Gmin Serbskich (Zajednica srpskih opština, ZSO). Strona kosowska w porozumieniu brukselskim zgodziła się na jej utworzenie. Istnieje jednak głęboki spór co do natury tej organizacji. Prisztina unika wypełnienia tego zobowiązania. Ewentualne powstanie ZSO widzi na bazie jej podrzędności względem kosowskiej konstytucji i prawa. Z punktu widzenia Prisztiny, niedopuszczalne jest stworzenie daleko idącej autonomii. Kosowska klasa polityczna obawia się powstania tworu na podobieństwo Republiki Serbskiej w Bośni i Hercegowinie, nad którym nie będzie miała jakiejkolwiek kontroli, tym razem jednak w majestacie prawa. Jak się łatwo domyślić, strona serbska dąży dokładnie do czegoś przeciwnego. Niepowołanie ZSO jest naczelnym argumentem wytaczanym przeciwko Prisztinie przez władze serbskie.
Kryzys wokół Kosowa gwałtownie przyspieszył w drugiej połowie 2022 roku. Niebagatelne znaczenie ma tutaj sytuacja międzynarodowa. Środowiska rządzące w Serbii twierdzą, że odczuwają ogromną presję ze strony państw zachodnich. Ma ona mieć związek z wojną w Ukrainie. Serbia wprawdzie zagłosowała w ONZ za rezolucją potępiającą rosyjską inwazję, jednak nie dołączyła do sankcji przeciwko Rosji, argumentując to względami gospodarczymi. Nie jest tajemnicą, że sektor energetyczny w kraju jest pod kontrolą rosyjskiego kapitału. Ponadto Rosjanie mają duże wpływy na rynku medialnym.
Z drugiej strony, wskazuje się na daleko idącą spolegliwość państw zachodnich wobec Serbii, która coraz śmielej idzie w stronę autorytaryzmu. Od lat oskarża się państwa unijne, że przymykają oko na nadużycia, brak praworządności i zawłaszczanie państwa przez Aleksandara Vučicia i oddanego mu środowiska. Kolejne afery korupcyjne, powiązania z biznesmenami i (udane) próby kontroli mediów są tematem dobrze rozpoznanym i oczywistym.
Niemniej Aleksandar Vučic, mocno osadzony na fotelu „przywódcy Serbów”, przez lata był politykiem stosunkowo wygodnym dla państw zachodnich, stosujących na Bałkanach Zachodnich częstokroć politykę „appeasementu”. Zamiast kompleksowo skupić się rozwiązaniu skomplikowanych problemów, łatwiej było dobić targu z jedną osobą i „kupić” krótkofalowe rozwiązanie, lub chociaż kolejne obietnice.
Kosowo z kolei liczy na postęp w zakresie integracji europejskiej. Dnia 15 grudnia 2022 r. Kosowo formalnie złożyło wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej. Z drugiej strony Wspólnota zadeklarowała długo oczekiwaną chęć zniesienia wiz dla obywateli Kosowa w niedalekiej przyszłości. Dążenie Kosowa do członkostwa w organizacjach międzynarodowych nie dotyczy tylko UE. Prisztina zabiega przede wszystkim o członkostwo w ONZ, przeciwko czemu energiczną kampanię w ubiegłych latach prowadziła Serbia. Uznanie przez ONZ i inne organizacje ma oczywiście na celu legitymizację Kosowa jako państwa na arenie międzynarodowej.
Ostatni kryzys na linii Belgrad-Prisztina, na przełomie grudnia i stycznia br., zaowocował kolejną eskalacją. Było to pokłosie wspomnianego już sporu o tablice rejestracyjne. Jego bezpośrednią konsekwencją było opuszczenie przez kosowskich Serbów instytucji państwowych Kosowa. I choć spór o tablice zakończył się pewną formą porozumienia, to konsekwencje bojkotu trwały dalej. Zgodnie z polityką rządu Albina Kurtiego,kosowska policja na północy kraju kontynuowała wykonywanie swoich obowiązków… przez albańskich funkcjonariuszy. Doprowadziło to do wybuchu niezadowolenia wśród Serbów i wzniesienia barykad na drogach. Atmosfera konfliktu była podgrzewana przez prezydenta Vučicia, zbijającego na kryzysie kapitał polityczny. W tych okolicznościach pojawiła się propozycja kolejnego porozumienia, wysuwana ze strony państw unijnych i USA.
Co zawiera porozumienie?
O zawartości tzw. „propozycji francusko-niemieckiej” dyskutuje się od wielu tygodni. Należy zaznaczyć, że wciąż nie znamy oficjalnej i ostatecznej treści porozumienia. Z wypowiedzi polityków i medialnych przecieków, znamy jednak jego główne założenia i to na nich się skupię.
Inspiracją dla porozumienia jest model wzajemnych stosunków pomiędzy RFN a NRD podczas Zimnej Wojny, uregulowany porozumieniem w 1974 roku (niem. Grundlagenvertrag), kiedy to oba niemieckie państwa de facto uznały swoje istnienie i wymieniły stałe misje, unikając jednocześnie formalnego nawiązania stosunków dyplomatycznych.
Podobne dążenia znajdziemy w francusko-niemieckiej propozycji. Posiłkuję się tekstem opublikowanym przez serbski dziennik „Danas”, 23 stycznia br., którego autentyczność pośrednio potwierdził prezydent Vučić podczas swojej konferencji.
Według planu Kosowo i Serbia znormalizują swoje relacje na bazie równych praw. Dokumenty, takiej jak paszporty, dyplomy i tablice rejestracyjne zostaną wzajemnie uznane, tak jak symbole państwowe. Propozycja powołuje się tutaj na Kartę Narodów Zjednoczonych, a zwłaszcza jej zapisy o poszanowaniu suwerenności, autonomii, integralności terytorialnej, prawa do samostanowienia i ochrony praw człowieka. Znajdujemy też ważne zobowiązanie o rozwiązywaniu sporów metodami pokojowymi oraz wyrzeczeniu się użycia przemocy bądź gróźb jej użycia.
Następnie, wyraźnie na wzór niemieckiego porozumienia z 1974 roku, obie strony odstąpią od prób występowania i działania w imieniu drugiej. Zaraz za tym idzie wyraźne zobowiązanie Serbii do niewystępowania przeciwko członkostwu Kosowa w dowolnej organizacji międzynarodowej oraz przyrzeczenie, że obie strony będą wzajemnie wspierać swoje działania na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej.
Dla wzmocnienia tego, dodano ogólny zapis, na mocy którego oba państwa będą dążyć do ostatecznego porozumienia pod auspicjami UE, jak również poszerzać współpracę na różnych polach, takich jak gospodarka, nauka, transport itd.
Propozycja podejmuje również temat serbskiej mniejszości w Kosowie. Strony mają się zobowiązać do osiągnięcia porozumienia, które „zapewni odpowiedni poziom samorządności serbskiej społeczności w Kosowie i możliwość świadczenia jej usług, włącznie z możliwością finansowego wsparcia z Serbii i bezpośrednimi kanałami komunikacji między serbską społecznością i rządem Kosowa”. Dodano też zapowiedź uregulowania statusu Serbskiej Cerkwi Prawosławnej i zobowiązanie do ochrony serbskiego dziedzictwa religijnego i kulturowego „w zgodzie z europejskimi standardami”.
Na koniec, znów na wzór niemieckiego porozumienia, obie strony zobowiązują się do wymiany stałych przedstawicielstw oraz powołają komisję, której będzie przewodniczyć UE, czuwającą nad implementacją porozumień. Również tych podpisanych w przeszłości, które na mocy niniejszego dokumentu, uznają za obowiązujące. W zamian UE wygospodaruje dodatkową pomoc finansową dla wspólnych projektów.
Ocena
Na papierze, jak wiele porozumień, tak i to wygląda bardzo zachęcająco. Twórcy propozycji dobrze adresują niektóre palące sprawy wokół Kosowa. Dotyczy to zwłaszcza kwestii członkostwa Kosowa w organizacjach międzynarodowych. Sprawa nie dotyczy wyłącznie bytów czysto politycznych. Członkostwo w takich organizacjach jak INTERPOL czy UNESCO, przeciwko któremu działa Serbia, byłoby korzystne dla całego regionu również z praktycznych względów.
Podobnie rzecz się ma ze wzajemnym uznawaniem dokumentów państwowych, dyplomów, etc. Wdrożenie tego zapisu wysoce ułatwiłoby funkcjonowanie obywatelom obu państw i jest to aspekt, który należy załatwić „na już”.
Wprawne oko znajdzie też zapisy korespondujące z innymi przeszkodami, które od lat stają na drodze porozumienia między Kosowem i Serbią. Mowa tutaj o wyrzeczeniu się użycia przemocy, a zwłaszcza gróźb jej użycia. Szczególnie z tym drugim mieliśmy do czynienia przez szereg ostatnich miesięcy. Odniesiono się też do niepełnej implementacji poprzednich porozumień i przypomniano, że ich zapisy obowiązują nadal. W końcu umieszczono w treści jasne i wyraźne zobowiązanie Serbii do nieblokowania Kosowa w organizacjach międzynarodowych, a więc ten problem został wprost zaadresowany, nie po raz pierwszy zresztą.
Zainteresowanie może budzić też sama koncepcja, zasadzająca się na de facto uznaniu Kosowa, jednak bez uznania jego niepodległości de iure. Biorąc pod uwagę brak gotowości całej serbskiej klasy politycznej do formalnego uznania Kosowa, proponuje się rozwiązanie pośrednie. W zamian za w praktyce nawiązanie stosunków, serbski rząd uniknąłby kłopotliwych dla niego z punktu widzenia polityki wewnętrznej deklaracji, odkładając kwestię formalnego uznania niepodległości Kosowa na potem.
W mojej opinii jest to jednak złudne odczucie. 15 lat niepodległości Kosowa i jego relacji z Belgradem pod auspicjami UE jest naznaczone półśrodkami, prowizorkami i odsuwaniem kluczowych kwestii na później. Czy takie podejście doprowadziło do rozwiązania którejś z nich?
Największy problem z francusko-niemiecką propozycją stanowią – poza wymienionymi wyżej wyjątkami – słabo skonkretyzowane zapisy dotyczące spraw kluczowych,. Zwróćmy uwagę na to, jak mętnie sformułowany jest ustęp o potencjalnym utworzeniu Wspólnoty Gmin Serbskich, który przywołałem wcześniej niemal w całości. W zapisie nie ma o niej wprost mowy, czytamy jedynie o „odpowiednim poziomie samorządności serbskiej społeczności”. Równocześnie będące do tej pory podstawowym dokumentem w stosunkach na linii Belgrad-Prisztina porozumienie brukselskie, wprost zakładało utworzenie ZSO, wymieniając je z nazwy i konkretyzując w sześciu punktach (na 15). Jak już wspomniano, dokument ten nadal obowiązuje. Francusko-niemiecka propozycja jest w tym aspekcie wyraźnym regresem, świadczy bowiem o tym, że nadal nie ma pomysłu na to, jak kwestię ZSO rozwiązać.
Nieuchronny jest zatem dalszy rozdźwięk pomiędzy stronami co do tego postulatu. Strona serbska będzie zatem nadal zabiegać o utworzenie ZSO na mocy zapisów porozumienia brukselskiego, przemycając tam własne postulaty zakładające de facto daleko idącą autonomię. Strona kosowska uzna z kolei, że „odpowiednim poziomem samorządności” serbska społeczność cieszy się już teraz, w ramach funkcjonującego obecnie systemu prawnego. Być może kwestię tę rozstrzygną potencjalne aneksy. Osobiście uważam, że zezwolenie na utworzenie ZSO na wzór Republiki Serbskiej w BiH byłoby prawdziwą katastrofą, długofalowo jeszcze bardziej destabilizując Kosowo i dramatycznie utrudniając funkcjonowanie państwa.
Podobnie jest z zapisami dotyczącymi współpracy w różnych, wymienionych w tekście dziedzinach, za którymi nie idą konkretne propozycje i zobowiązania. Ciężko się oprzeć wrażeniu, że jest to „zapychacz”, rytualnie dodawany do tego rodzaju dokumentów. W przeszłości obie strony wielokrotnie podejmowały się tego typu deklaracji, za czym jednak realne zmiany idą bardzo powoli.
Podobnie rzecz się ma z mglistą perspektywą członkostwa w Unii Europejskiej. Zapisy o wzajemnym nieblokowaniu integracji z UE znalazły się już w porozumieniu brukselskim. 10 lat później, kolejne porozumienie nie dodaje w tej kwestii niczego nowego. Czy zatem po dekadzie serbskiej kampanii przeciwko międzynarodowemu uznaniu Kosowa należy oczekiwać, że jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki strony zaczną się wzajemnie wspierać na drodze ku europejskiej przyszłości? Oczywiście, że nie. Zwłaszcza w obliczu unijnej polityki wobec państw Bałkanów Zachodnich, sprowadzającej się ostatnio do formułowania coraz to nowych żądań ze strony kolejnych krajów członkowskich przy ciągłym odsuwaniu perspektywy akcesji na wieczne nigdy. Nie łudźmy się, że społeczeństwa Bałkanów tego nie widzą.
Co dalej w sprawie Kosowa?
Nie idąc dalej w dygresje, zastanówmy się też nad realną skutecznością potencjalnego porozumienia. Niepewność w tej materii jest nie tylko ze strony Belgradu, ale i Prisztiny. Rząd Albina Kurtiego kategorycznie unika utworzenia ZSO w kształcie proponowanym przez Belgrad. Zachodzi też uzasadniona obawa, że w ramach kompromisu na rzecz Serbii, zachodnia dyplomacja będzie naciskać na jej utworzenie. Co dostałby Kurti w zamian za konkretne ustępstwo? Pakiet zobowiązań Belgradu, na przykład obietnicę nieblokowania członkostwa Kosowa w ONZ.
Zobowiązania mają jednak to do siebie, że można je swobodnie interpretować, jak również ich nie przestrzegać, czego uczy zresztą dotychczasowa historia relacji obu państw. Spodziewam się jednak, że ostatecznie Kosowo pod wpływem nacisku Zachodu zgodzi się na porozumienie. Prisztina ma dużo mniejsze pole manewru na arenie międzynarodowej niż Belgrad. A i gdyby w jakiś sposób udało się wymusić na Serbii realizację porozumienia, potencjalnie zyska sporo. Oczywiście forma, w jakiej powstanie ZSO, to odrębna sprawa.
Co do Serbii, należy zdać sobie sprawę, że obecny rząd w Belgradzie, niezależne od tego, czy ostatecznie podpisze porozumienie, czy też nie, nie wypuści z ręki „politycznego złota”, jakim jest temat Kosowa. Prezydent Vučić zbija kapitał polityczny na budowaniu poczucia zagrożenia i oblężonej twierdzy. Jego figura obrońcy serbskich interesów zasadza się na starannie pielęgnowanym wizerunku jedynego człowieka, który może prowadzić Serbię w „najcięższych czasach”. Nie można zatem wykluczyć kolejnych eskalacji i kryzysów, nawet przy założeniu najbardziej optymistycznego wariantu, czyli przyjęcia porozumienia i jego implementacji.
Również przy okazji propozycji francusko-niemieckiej, prezydent Vučić trzyma się swojej klasycznej narracji. Obóz władzy przedstawia plan jako ultimatum państw zachodnich, które Serbia musi przyjąć, aby uniknąć jeszcze większej katastrofy. Według relacji Vučicia państwa UE prowadzą obecnie bardzo silne naciski na Serbię. Ma to być spowodowane wojną w Ukrainie, która dała Europie nową energię do działania. A ta ukierunkowała się na Serbię. Belgrad zatem, ze względu na uzależnienie gospodarki od krajów UE i groźby sankcji, nie ma innego wyjścia, jak tylko przyjąć żądania. Dla samego Vučicia, wedle jego słów, jest to ciężkie doświadczenie, ale jak przystało na męża stanu podejmie trudną decyzję i zgodzi się na ultimatum.
Załóżmy, że prezydent mówi prawdę i rzeczywiście Belgrad przyjmie porozumienie. Czy z jednakową energią będzie pracował nad jego implementacją? Dotychczasowe doświadczenia każą w to wątpić. Z pewnością przyjęcie planu spowoduje chwilowe odprężenie. Być może zdecydowana postawa UE sprawi, że chwila ta potrwa nieco dłużej. Widzę jednak brak woli do osiągnięcia bardziej długotrwałego porozumienia na warunkach, których oczekiwałby Zachód.
Niewątpliwie przyjęcie planu zostanie przedstawione jako wielki sukces unijnej i amerykańskiej dyplomacji. Zresztą bardzo go teraz potrzebuje, aby pokazać, że jest stroną, która posiada moc sprawczą. I to ona może się okazać – pozornie – największym zwycięzcą całej sytuacji. Zwłaszcza w czasach, gdy na unijnych urzędników spada fala krytyki za politykę wobec Bałkanów Zachodnich. Miroslav Lajčak, od 2020 roku Specjalny Przedstawiciel UE ds. dialogu pomiędzy Prisztiną a Brukselą i Bałkanów Zachodnich, mógłby to przedstawić jako swój sukces.
Powyżej przedstawiłem kilka potencjalnych przeszkód, które widzę na drodze do przyjęcia, a przede wszystkim implementacji nowego porozumienia pomiędzy Kosowem a Serbią. Nie muszą się one ziścić – być może rzeczywiście nacisk amerykańskiej i europejskiej dyplomacji jest tak silny, że wymusi ona realizację planu.
Dużo bardziej prawdopodobny w mojej opinii jest jednak scenariusz, w którym strony zgadzają się na porozumienie, co jest głośno przedstawione jako unijny sukces, a następnie rozmowy grzęzną wskutek bieżących, słabo rozwiązywalnych innych problemów, które w niniejszym tekście wymieniłem. Pamiętajmy, że wokół Kosowa podpisano już wiele dokumentów, z kolei ich pełnej implementacji na próżno szukać.
Propozycję francusko-niemiecką oceniam zatem ze stoickim spokojem w nastroju wyczekiwania.
